新修订的《环境保护法》规定,环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。清洁生产可以减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放,是实施可持续发展的重要手段,也是一项污染预防的环境战略。

清洁生产审核存在问题

企业清洁生产审核可以帮助企业实现达标排放,降低能源消耗,审核过程中的新技术应用也可以有效减少无组织排放,是节能减排的重要抓手。但目前,清洁生产审核工作却存在以下问题。

首先,对于减排这种经济投入较大而经济效益较小的审核过程,企业往往缺乏积极性。实际工作中,企业在实现排污总量不超出许可限值且能够做到稳定达标排放的情况下,没有进一步采取减排措施的内在动力。同时,强制性清洁生产审核还没有相关配套法规要求,其所形成的减排效果微乎其微。

其次,清洁生产起源于西方发达国家,其在发达国家行之有效,在我国却存在流于形式的现象。这是因为在发达国家,企业在生产经营活动中的违法违规性问题很少,清洁生产审核工作的重点在于深入挖掘潜力,进一步减少污染物的产生量,降低能耗、水耗,提高资源利用率,提高企业经济效益等。而我国一些企业的环境守法行为仍需规范,简单沿用发达国家的清洁生产审核模式,不能满足当前我国环境形势的要求。因此,目前我国企业清洁生产审核工作的重点应在基于合规性评价基础上挖掘清洁生产潜力。

企业清洁生产审核方式

国际公认的企业审核是为获得审核证据并对其进行客观评价,以确定满足审核准则程度所进行的系统、独立并形成文字的过程,主要是对管理体系合规性、有效性和适当性进行的检查活动。

审核通常分为第一方审核和第三方审核两种。目前,世界各国开展的清洁生产审核活动以第一方审核居多,也就是企业内部审核。内部审核是经过授权并获得相应资格的审核员所开展的活动,是审核员收集客观证据,发现不合乎法律法规、标准及技术规范的问题,并在此基础上挖掘潜力,以促进管理体系持续改进的过程。

企业内部审核作为一种重要的管理手段,能及时发现组织内部管理存在的问题,并凭借组织内部力量及时加以纠正或预防。同时,内部审核作为一种自我诊断及改进的机制,可以使其持续地保持有效性,并不断改进与完善。可以说,没有内部审核,管理体系即使建立起来也是静止的,难以自我改进并完善。内部审核的主要内容是生产经营活动的合规性评价和潜力分析。

但是,注重管理科学的西方企业管理理念与注重管理艺术的东方企业管理理念是不同的。加之合规性评价与挖掘清洁生产潜力之间侧重点的差异,如果沿用发达国家的第一方审核方式,对于排查企业内部生产经营活动依据的合规性就容易受到质疑,很难保证审核结果的客观性、真实性。为了体现清洁生产审核工作的独立性、客观性,开展以专业审核机构为主的第三方审核,是我国未来清洁生产审核工作的发展方向。

无论是第一方审核还是第三方审核,都需要进行建立在合规性评价基础上的潜力分析。两者的不同之处在于,第一方审核是在发现合规性问题后要一直追查到责任人并采取改进措施,同时提出挖掘潜力的建议。第三方审核的特点是全面、客观地阐述合规性评价结果,在此基础上对主要生产经营环节的节能减排潜力进行分析。

企业清洁生产管理原则

清洁生产审核中,在没有行业专家参与的情况下,企业不熟悉审核程序,仅依靠咨询单位编写的审核报告,势必流于形式。随着清洁生产工作的深化,清洁生产审核工作的具体内容需要与时俱进,细化审核工作技术规范并与其他法规相配合,才能成为节能减排的有效手段。推进清洁生产是一项持续性工作,需要企业将清洁生产管理工作全面融入现代企业管理体系,完善清洁生产管理。

从发达国家的经验看,企业清洁生产管理部门职责是负责全系统生态环境保护的内部审计工作,对本公司生产经营活动中不符合法律、法规、标准、技术规范的事项提出整改方案,经公司批准后及时监督方案的实施,在全面合规性评价的基础上,进一步分析、挖掘清洁生产潜力。因此,企业清洁生产管理部门作为企业决策层的参谋,其工作原则是:

一要保持客观性、独立性,只有这样,审核人员才能不受利益诱惑,以客观的角度发现问题,最大限度维护组织利益。

二要到位不越位。排查本企业各生产经营环节的节能减排工作合规性,分析清洁生产潜力,及时发现问题并提出整改建议,监督整改方案的实施。但是,清洁生产管理人员无现场处置权,仅可以向上级报告所发现的问题,而不能加入企业生产经营的过程。未能及时发现并报告合规性问题的,属工作失职。

三要帮忙不添乱。监督领导层所做出的与清洁生产有关的各项决定的执行,各部门在执行过程中不得擅自修改工作计划。当认为本组织的决定有悖于现行法规、技术规范,提出的合理整改方案未被采纳时,清洁生产管理人员有权越级反映情况。

四要实质重于形式。避免工作内容流于形式,应注重实际效果。实现清洁生产工作融入企业管理体系,建立清洁生产长效机制,为企业运营规避风险,清洁生产审核的节能减排成果要达到国家相关要求。

加强清洁生产审核的措施

从国内企业清洁生产审核的成功经验看,主要有以下几点措施值得借鉴。

第一,以联合会议的形式,由发改、环保、工信等政府职能部门统筹本地区的清洁生产审核工作。相关行政管理部门建立企业清洁生产审核情况通报制度,就审核过程中发现的问题及时交换意见,避免因自愿性审核与强制性审核要求不同而增加企业负担,造成社会资源浪费。区域清洁生产工作实行网络化管理,分级授权。同时,依据相关法律法规,落实清洁生产工作资金。在资金使用上突出重点,不搞平均主义。此外,设立清洁生产技术委员会,研究解决清洁生产推进过程中的技术问题。搭建清洁生产技术交流平台,为清洁生产技术供需方牵线搭桥。

第二,明确每批次清洁生产审核的工作重点和技术要求。清洁生产审核工作是按照一定程序,对生产和服务过程进行调查和诊断。目前,国内的审核方法学很严谨,符合国情,且明确了审核程序的总体要求。但是,我国幅员辽阔,地域之间的经济社会发展水平差异较大,环境及能源压力各异,各地区应根据自身情况明确清洁生产审核工作的要求,完善符合自身情况的清洁生产审核程序的具体内容,使得审核工作边际清晰。

第三,充分发挥清洁生产协会等社会组织的作用,建立咨询机构自我约束机制,努力加强咨询机构能力建设。高等院校清洁生产课程设置要与企业清洁生产工作接轨,清洁生产审核过程中要有行业专家介入。目前,环境保护部对强制性审核咨询服务机构的条件做出了具体规定,要求其熟悉相应法律、法规及技术规范、标准,熟悉相关行业生产工艺,熟悉污染防治技术,有能力分析技术报告、监测数据,能够独立完成工艺流程的技术分析,进行物料平衡、能量平衡计算,能够独立开展相关行业清洁生产审核工作和指导编写审核报告。

第四,严格执行清洁生产审核评估验收要求。评估验收组成员应熟悉清洁生产审核程序要求,明确审核范围和深度要求,严格红线问题。评估验收过程中,不仅要求评估验收专家指出项目实施过程中存在的问题,还要求专家提出解决问题的参考意见。企业对评估验收意见有异议时,评估验收组有义务做出进一步解释或以案例说明。如果一时无法取得一致,可由行政主管部门组织清洁生产技术委员会裁定。此外,应组织相关专家集训,交流学习相关法律法规,通过案例分析统一评估验收尺度,逐步实现审核过程、报告编制、评估验收、专家库管理、咨询机构能力建设等有章可循。

第五,由于不同区域的经济社会发展水平存在差异,各地在制定本区域清洁生产相关政策时应充分考虑自身条件。东部地区的企业技术进步较快,生产经营活动中不合规的现象相对较少,审核工作重点主要是通过使用新工艺、新装备、新材料和产品结构调整减少生产活动对生态环境的影响。西部地区企业技术进步相对较迟缓,存在的合规性问题相对较多,在审核过程中应注重合规性评价,努力防范生产经营活动形成的潜在环境风险。在管理区域清洁生产工作时,要努力树立清洁生产审核典型企业,以点带面推动工作开展。

作者系云南省环境科学研究院教授级高级工程师